Управление областями государства посредством кормленщиков, представлявших собой арендаторов государственных доходов в области, имело серьёзный недостаток, так как кормленщики ставили на первый план свой личный интерес, и работали в первую очередь на себя, а не на государя.

Первой стадией в развитии земских учреждений являлась выдача губных грамот. У кормленщиков были, таким образом, отняты сперва разбойные, а потом и татиные дела. В силу губных грамот в областях появились, наряду с кормленщиками, выборные губные старосты (выборные головы).

Так было создано земское самоуправление в губных делах, причём полное отсутствие материального вознаграждения за это предполагало невозможность вымогательства.

Второй стадией развития земских учреждений являлась попытка совсем упразднить наместников, заменив их выборными общественными властями и поручив самим обществам не только уголовные дела, но и всё управление, вместе с судом.

Устранение кормленщиков являлось весьма существенной для областного населения привилегией, поэтому вскоре начинают появляться земские (откупные) грамоты, которыми население откупалось от суда наместников. Откупная грамота устраняла кормленщиков и вводила выборные земские власти с предоставлением им всех прерогатив кормленщиков, кроме взимания на себя кормов, пошлин и поборов.

Областное управление сосредоточивалось, таким образом, в руках земскихх старост, обязанностью которых был суд и раскладка податей. Выборная земская служба была принудительной и не вознаграждалась материально. Земские старосты, творившие в области гражданский суд, собирали прямой налог.

Разные казённые статьи и частично косвенные налоги отдавались на веру, для чего общества должны были выбирать верных голов и целовальников, которым правительство, после крестного целованья, доверяло получать сбор доходов с этих статей, обеспечивая исправность этих сборов как личной ответственностью сборщиков, так и целого общества.

Впоследствии выборным старостам поручалось исполнение правительственных поручений. В результате земское самоуправление постепенно способствовало окончательному превращению московского удельного княжества в Московское государство, правительство которого призвало себе на помощь земство, действовавшее на уловиях круговой поруки.

Земское самоуправление возникло в первую очередь из интересов государственного фиска и отличалось принудительным характером. Оно создалось не ради интересов областного населения и скоро превратилось из привилегии в повинность.

Вначале региональные земства представляли собой вполне самостоятельную единицу, имевшую непосредственное отношение к какому-нибудь центральному приказу. Но в дальнейшем на место раздробленных земских миров появляются объединённые воеводской властью уезды. Земство сохранилось, но с подчинением воеводам потеряло свою самостоятельность и сделалось простым орудием в руках государства. Земское управление теперь было ограничено хозяйственными делами. Земские старосты потеряли судебную власть, которая перешла к воеводам.